瑞土是一个极为独特的国家,以“永久中立”立国,在两次世界大战中免遭涂炭;瑞士以其美丽的自然风光,吸引了众多的联合国组织和国际机构,招徕了世界各地的游客;并以其严格的银行保密法赢得了国际金融业的信赖;还

瑞土是一个极为独特的国家,以“永久中立”立国,在两次世界大战中免遭涂炭;瑞士以其美丽的自然风光,吸引了众多的联合国组织和国际机构,招徕了世界各地的游客;并以其严格的银行保密法赢得了国际金融业的信赖;还以其盛产名表、精密机械而著称于世,号称“钟表王国”。由于国土面积狭小,仅41285平方千米,人口也仅700多万,谈论瑞士的区域问题似乎难以理解。然而,就在这样狭小的国度里,却拥有丰富地理、文化和社会的多样性,存在众多的区域问题,瑞士政府正在实施积极有效的区域政策。

三大自然区域:地理上,瑞士可分为三大区域,即西北部的汝拉山区(即侏罗山脉)平均海拔800米,占国土面积的10%;连绵于其国土中部、南部和东南部的阿尔卑斯山脉地区,平均海拔3000米~4000米,占其国土面积的60%,高山终年积雪多冰川;两山之间的中央高原区,地表波状起伏,谷地、丘陵广布,平均海拔在 500米以上,占国土面积的 30.%(如图)。 人口大多居住在约占国土面积6%的土地上,因此人口密度极高;经济活动与国民收人也集中在中央高原的城市化地区,如大苏黎世地区。

语言区域零散,国人交流困难。瑞士有四种官方语言,即德语、意大利语、法语和拉丁罗曼语。居民中讲德语的占65%,讲法语的占18%,讲意大利语的占10%,讲拉丁罗曼语的仅占0.6%。这四种语言各自拥有不同的地区,不同的政治体制,给人员交往带来了很大的困难。如学校的开学日期和学制因州而异;一个村镇的税收税率可能比邻村高2倍,等等。特别是在一些跨两个语区的地方,困难更大。有些地方甚至城区、郊区、工业区、农村和山区的语言各不相同。各语区之间的分歧也较大,如 1992年 12月 6日举行的关于加人 欧共体的全民公决,法语区赞同,德语区和意大利语区反对,最后以微弱多数被否决。又如,德语区强调自己的独特性,语言向方 言化发展,形成了所谓的“土德语”或“瑞士德语”,与标准的德语相距甚远;而法语区则在文化上接近法国。法语区作家完全用法语写作。这在某种速度上产生了各语区之间的矛盾。

部门产业挂钩调整压力加大,区域差距明显。由于瑞士法郎持续升值,高标准旅游设施投资的缺乏,旅游舒适性较差,加上国外旅游业的激烈竞争,瑞士的旅游业面临停滞和衰退的困境。由于民办贸易组织的要求,农业进行了持续的结构调整,且自然条件恶劣,农业部门的发展承受着严峻的挑战。经济的萧条也带来了建筑业的不景气。上述经济结构的变化,使本来比较脆弱的生态环境受到了严重威胁。同时,由于各地区经 济结构的差异,从而也产生了区域发展的新差异,年最富和最穷的州,人均收人差距达2.4倍。汝拉和中 央高原的老工业地区,经济结构单一,如钟表、纺织、机器制造等,经济效益滑坡,使得该地区失业率迅速上升,高于全国的平均水平,各州的失业率也不一致,一般在1.5%~7.6%之间波动。

城市地区由于经济活动的集中和人口的集聚,产生了拥挤、环境恶化和社会问题;生产性的服务业在城市核心区的周边迅速集聚;一些企业为降低成本而进行新的集中专业化,有些企业已经或即将外迁,外迁企业已达1500多家,如雀巢公司的生产98%都是在国外进行。

政府的区域利益平衡 由于瑞土政府是不同地区和种族在自愿共同相处的基础上建立起来的联邦,实行独特的“直接民主”制度。对一些重大举措,如修改宪法、全国性政策等往往难进行“全民公决”。政府权力分成三级:联邦(中央)、州、市(地方),瑞士有26个州,2973个地方区。中央政府的权力较弱。为了扶持财力较弱的州和对一些机构如大学、医院等的分布不均而造成的收入差异进行补偿,联邦实行了富州帮穷州的财政平衡政策。还通过特殊的农业补贴政策来支持阿尔卑斯地区的农民;通过建立军事基地来加强边远地区的经济发展等等。

强有力的空间规划工作 1979年瑞士制定了“联邦空间规划法,其主要目标是促进土地利用的经济有效性、空间经济活动的协调和依据国家发展需要进行居住区开发等。联邦设有联邦空间规划局,负责制定满足空间有效性的国家空间概念与主体规划,与州政府一道来协调规划的实施。每个州都要制定空间指导性计划,地方行政区必须制定土地利用规划来划定农业地区和生态环境保护区。 有效的区间资助政策 瑞士正式推行区域政策较晚,以1974年通过的“山区投资资助法”(简称LIM)为 标志,至今LIM仍是用土区域政策的核心。LIM的主要目标就是要加强山区基础设施建设,改善生活环境,遏制人口减少。1975年至1983年间,共划定了4个LIM区域,覆盖了全国2/3的国土和1/4的人口。这些LIM区域无政治职能,只具有对投资资金管理和服务职能,每个区仅雇佣1名区域秘书来协调工作。如果哪个区想得到贷款资金,必须提交区域发展计划,分析区域经济的优势与劣势,确定其特色形象,公布其发展目标。

区域政策目标的不断调整 由于经济结构的变化,瑞士一些地区产业如钟表、纺织和机器制造等受到重创。1978年政府对该类地区实行支持,为企业提供财政援助,降低税率,建立信息中心筹。1995年把该项政策的目标区域定为失业率超过全国平均。10%以上的地区。80年代中期以来,瑞士联邦政府确定了区域政策的6个主要目标:削减区域差异;加强区域经济的稳定性;改善福利条件;加强生态环境与自然景观的保护;政治与社会文化的多元化;强化联邦意识。 区域政策的最新趋向 为了适应经济全球化和欧洲一体化的发展,瑞士区域政策的焦点由直接补贴为 主转向人力资源的开发和区域创新能力的建设上来。1990年实施了“CIM”行动计划”,与私人企业和地方 政府及教育机构合作,在全国建立了7个计算机一体化制造(CIM)教育中心。为了作好加入欧盟的准备,加强了对边界地区在跨边界基础设施、教育发展、空间规划、旅游、环保及经济社会合作等方面的支持;为了提高经济竞争力,实施可持续发展。提高全民的生活质量,加强部门经济政策、空间规划与区域政策的协调,对LIM进行了修改,包括推动跨区合作、简化行政管理程序、减少直接的财政分配、支持内源发展、提供“全球信贷”,实行产业的适度扩散等;同时,提出了新的RegioPISS计划,旨在实施财政激励政策和农业开发计划,重点是建设公共部门与私人部门之间的合作网络。

纵观瑞士的区域问题与区域政策,我们可以得到一些启示。首先,区域政策法律化。瑞士的区域政策大多以法律的形式出现,并且严格执行法律。我国这方面立法工作尚未进行,今后应加强区域政策的立法,使缩小区域差距、解决区域问题法律化、正规化、延续化。其次,对落后地区的扶持从直接补贴为主转向以开发当 地资源,包括人力资源为主。这对于我国落后地区的扶贫工作,具有同样的借鉴作用。由于我国贫困地区的人口素质过低,提高人口教育水平周期较长,导致行政部门对人力资源开发的重视不够。百年大计,教育为本。今后尤其要加强落后地区的扫盲和职业教育,在解决温饱的前提下,全面提高贫困地区人口的文化素质。第三,协调区域政策,注重精兵简政,办事机构人员较少。我国往往把一些机构办得过于庞大,效率低下。今后对于一些机构应精减人员,提高工作效率。

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